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中國(guó)首條PPP高速路簽約考量
dgxdyq.com.cn   2016-06-22  中國(guó)工程機(jī)械信息網(wǎng)

沒有先例可尋,中國(guó)首條PPP(政府和社會(huì)資本合作)高速公路是怎樣煉成的?    

6月1日,總投資130億的興延高速公路正式協(xié)議簽約,這是北京市規(guī)劃建設(shè)的一條高速公路,連接北京市區(qū)與延慶縣,也是北京市延慶縣舉辦2019年世界園藝博覽會(huì)的重點(diǎn)配套工程。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心處長(zhǎng)徐成彬?qū)?jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示,興延高速項(xiàng)目基本上是借鑒軌道交通的方式,特別是北京地鐵四號(hào)線的模式。

“北京地鐵四號(hào)線創(chuàng)新的可行性缺口補(bǔ)貼、預(yù)測(cè)流量以及超額收益分配等模式,都給興延高速公路的建設(shè)提供一系列的參考作用?!贝笤雷稍兛偨?jīng)理金永祥說。

三套方案

高速公路PPP模式此前沒有先例可尋。

早在這條公路興建之前,2014年底,北市發(fā)改委、交通委以及財(cái)政局對(duì)未來高速公路的建設(shè)情況做了一個(gè)摸底分析,同時(shí)梳理了高速公路融資平臺(tái)的債務(wù)情況,結(jié)論是:未來5年間北京要修8條高速公路,而政府無力承擔(dān)這么多項(xiàng)目資金,因此經(jīng)各方討論最終由北京市政府給出政策——分五年為這8條高速公路各自提供25%的資本金,其他的需要自行籌集,經(jīng)測(cè)算北京市政府一年能拿出來的資本金總額是35億。

興延高速公路就是從這個(gè)資本金“池子”里嘗到甜頭的一條。該公路全長(zhǎng)42公里,其中山區(qū)段有24.4公里,大概有5.7公里的特長(zhǎng)隧道,預(yù)計(jì)投資140億。2015年3月,該公路開始編制實(shí)施方案,歷時(shí)三個(gè)月,而操刀此次實(shí)施方案的是北京市交通委計(jì)劃發(fā)展處李飛。

李飛告訴筆者,由于是首次用PPP模式修建高速公路,我們做了三套方案進(jìn)行比較。方案一是政府承擔(dān)工程總投資的25%,再加上運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼后總出資40億,吸引社會(huì)資金100億,進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)貼;方案二是政府25%,再加上征地拆遷費(fèi)用以及運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼;方案三是前期所有資本金投入都由政府去解決,包括前期能拿出來的25%,剩余資金交給融資平臺(tái),這是中國(guó)交通建設(shè)的傳統(tǒng)方案?!暗诙€(gè)方案之所以入選,是考慮到北京征地拆遷費(fèi)用非常高,而且不確定性也大,如果因?yàn)椴疬w困難導(dǎo)致整條公路無法開通運(yùn)營(yíng),最終的投資可能遠(yuǎn)超初步批復(fù)的投資概算,而這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)讓社會(huì)投資人承擔(dān),有點(diǎn)過大?!崩铒w說,因此政府把征地拆遷的風(fēng)險(xiǎn)攬過來,再有不足時(shí)可使用可行性缺口補(bǔ)貼,測(cè)算后比第一種方案增加了30億補(bǔ)貼。

最終操刀者北京市交通委選擇了方案一。

李飛的考慮是,一方面該方案嚴(yán)格執(zhí)行了25%的投資上限,緩解了當(dāng)期財(cái)政壓力,另一方面在政府和社會(huì)資本之間合理分配了風(fēng)險(xiǎn),落實(shí)了政府剝離融資平臺(tái)和債務(wù)的精神,因?yàn)檫@種操作實(shí)際上把項(xiàng)目的債務(wù)劃給了項(xiàng)目公司。“但是方案一有個(gè)缺點(diǎn),運(yùn)營(yíng)期的補(bǔ)貼較多,測(cè)算下來政府可能一年要拿5到7個(gè)億的初始資金?!崩铒w說,高速公路主要的難點(diǎn)在建設(shè),運(yùn)營(yíng)相對(duì)來說會(huì)簡(jiǎn)單一些,所以我們認(rèn)為會(huì)有更多的潛在投資人來看中這些項(xiàng)目,充分競(jìng)爭(zhēng)。

而對(duì)于方案而,李飛認(rèn)為蘇雖然政府承擔(dān)了征地拆遷費(fèi)用,在一定程度上緩解了當(dāng)期財(cái)政壓力,也重新分配了風(fēng)險(xiǎn),但不足之處在于除了25%的資本金外,額外增加30個(gè)億的資金需求,北京市政府不太可能完全滿足;同時(shí),政府建設(shè)期的投資壓力相對(duì)較大,而且既然已經(jīng)承擔(dān)了70億——相當(dāng)于預(yù)算總投資的一半,不如政府完全自己做。方案二的拆遷難度也是一個(gè)問題,“北京地鐵14號(hào)線就是一個(gè)教訓(xùn),至今未能全線貫通運(yùn)營(yíng),卡就卡在麗澤站,因?yàn)椴疬w的問題?!崩铒w表示。

最后,李飛談到方案三,也就是最傳統(tǒng)的公路建設(shè)方案。該方案的好處是政府在運(yùn)營(yíng)期間不用補(bǔ)貼,而在建設(shè)期的投資壓力大。李飛認(rèn)為,雖然從財(cái)務(wù)測(cè)算和經(jīng)濟(jì)的角度來說,可能是最省錢的做法,因?yàn)檎谫Y平臺(tái)只需要負(fù)擔(dān)當(dāng)期銀行利息?!暗菫槭裁催€要用PPP?PPP不光考慮到經(jīng)濟(jì)測(cè)算,還從其他的多種角度比如后續(xù)運(yùn)營(yíng)、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)等去考量,最終PPP模式還是會(huì)節(jié)約成本的。”李飛說。

盡管設(shè)計(jì)了三套方案并最終確定了方案一,但這并不代表著PPP高速公路就只有這一種方式。國(guó)家發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)韓志鋒認(rèn)為,PPP模式需要針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目分別設(shè)計(jì)合同以及合作方案,包括融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等,如此項(xiàng)目才能真正落地實(shí)施,否則更多是一種虛熱。

民資進(jìn)入的難

目前,興延高速公路項(xiàng)目公司的架構(gòu)是項(xiàng)目公司由首發(fā)集團(tuán)代表政府和社會(huì)投資人共同成立,項(xiàng)目總投資是143.5億,項(xiàng)目涉及的投資回報(bào)機(jī)制包括車輛通行費(fèi)的收入、廣告牌、加油站的收入,以及財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼的收入。

這和之前北京市建設(shè)地鐵4號(hào)線的方式如出一轍。

其中,北京市交通委在興延高速公路中設(shè)計(jì)的保底車流機(jī)制——當(dāng)社會(huì)投資人車流達(dá)到某一個(gè)額度的時(shí)候,低于某一個(gè)額度的時(shí)候?qū)λM(jìn)行保障——即保底不兜底,這些經(jīng)驗(yàn)都來自于北京地鐵4號(hào)線。

李飛認(rèn)為,高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè),投資大、收益相對(duì)低,是一個(gè)線性工程,收益期也比較長(zhǎng),社會(huì)投資人為什么要做這個(gè)項(xiàng)目?要讓他們看到政府的誠(chéng)意?!八晕覀?cè)谠O(shè)計(jì)方案時(shí)吸取了4號(hào)線、14號(hào)線、16號(hào)線的機(jī)制,除了保底車流機(jī)制,還有超額收益分成機(jī)制?!崩铒w說。

最終,興延高速中標(biāo)結(jié)果為,中國(guó)鐵建(9.860, -0.05, -0.50%)股份有限公司以綜合得分第一?!爸需F建主要是對(duì)投資建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)成本控制較好,另外各項(xiàng)收入預(yù)測(cè)也較為樂觀,同時(shí)自有資金收益水平也相對(duì)較低,它將總投資從140多億降到了130多億?!崩铒w說。

但這個(gè)結(jié)果,在君和律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)看來,是一個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)。“在大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中,民企真的是沒有優(yōu)勢(shì),無論是從業(yè)績(jī)、隊(duì)伍、資金、兜底能力上都比不上國(guó)企、央企?!眲⑹缊?jiān)說。

李飛解釋稱,交通基礎(chǔ)設(shè)施投資非常大,對(duì)社會(huì)資本的投資資本金要求、業(yè)績(jī)要求也很高,如果民企沒有這種能力,沒有資本金,一旦出了問題,賠都賠不起。

對(duì)于PPP模式,一位專家表示,實(shí)踐中大家有一個(gè)深切的體會(huì),如果政府方和社會(huì)資本方要進(jìn)行交易條款的談判,需要一些有助于達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)工作,這些工作包括可行性研究——對(duì)于一些重大疑難項(xiàng)目,甚至可能要做到初步設(shè)計(jì)——做到這一步,實(shí)際上前期投入是非常大的,結(jié)果又有不確定性,用招商引資的方式簡(jiǎn)單交給社會(huì)資本方,實(shí)際上不但無法保障項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量,這種做法本身都有可能成為一扇阻礙民資進(jìn)入PPP項(xiàng)目的“玻璃門”。

徐成彬也認(rèn)為,PPP的社會(huì)資本一方,在所有制結(jié)構(gòu)里民間投資占的比重是比較少的,這一直是做PPP項(xiàng)目的一個(gè)難點(diǎn)。核心原因可能是兩個(gè)方面,一是互信機(jī)制,政府可能不信任社會(huì)資本,社會(huì)資本不信任政府。二是融資難度,由于絕大部分項(xiàng)目還是靠銀行貸款,現(xiàn)在融資成本相對(duì)比較低的是開發(fā)性金融比如國(guó)家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行,而民營(yíng)企業(yè)很難從這些機(jī)構(gòu)獲得貸款。

“這些原因都導(dǎo)致民營(yíng)資本不敢投PPP項(xiàng)目,一旦投進(jìn)來融資成本過高,會(huì)導(dǎo)致這個(gè)項(xiàng)目收益率算下來是虧的,出于理性的考慮,民營(yíng)企業(yè)不愿意面臨這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)?!毙斐杀虮硎?。

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